一、西部大开发是以国债资金为主、开发银行贷款为辅的大开发
   
    西部大开发战略已实施4年多时间。4年间先后开工了一批重大工程，其中，西气东输、西电东送、青藏铁路、生态环境建设等工程具有全国意义。据统计，2000～2003年西部全社会固定资产投资合计约7000多亿元，其中，国债投资约2100多亿元，约占全国国债项目总投资的1/4。开发银行投入的信贷资金和国债项目配套贷款，按开发银行为重点建设项目提供了近80%的信贷资金，为国债项目提供了1/3的配套贷款推算，大体与国债投资额相当。其余为中央财政转移支付资金、企业和地方的资本金和配套资金，商业银行贷款很少，民间资本、外国资本、港澳台资本和东部资本投入西部的比重很小，资本市场融资几乎可以忽略不计。总起来看，西部大开发可以说是以国债资金为主、开发银行贷款为辅、国家多渠道、多形式投入的西部大开发。另据开发银行的报告，到2003年末，开行累计向西部地区投放贷款4003亿元，贷款余额2823亿元；为缓解能源、交通领域的瓶颈，累计向电力行业发放贷款3980亿元，向交通行业发放贷款4420亿元。这个报告没有讲贷款的起始时间，笔者估计，最早也在1994年开发银行成立以后。若按这几个数字推算，开行在西部大开发中的贷款可能还要大于国债资金的投入。
   
    西部大开发的高投入带动了西部经济的快速增长，有些省份增速达到2位数，是非常典型的投资拉动型增长，开发银行在各省经济快速增长中扮演了重要角色。但经济快速增长的西部并未得到相应的收益，从西气东输、西电东送等标志性工程看，主要受益者是东部和中部，同时，工程投资中，物资和设备投资约40％以上也是在东中部采购实现的。从投资实现和投资受益的角度来考察，西部大开发对东部和中部的发展起到了重要的带动作用。然而这一点，往往被人们所忽视。
   
    大规模国债投资是我国宏观经济出现“通货紧缩”情况下采取的重大举措，是西部大开发得以启动、十大工程得以上马、与西部老百姓关系密切的社会事业项目得以推进的基本条件。但由于国债投资体制沿袭了计划经济的一套做法，也带来一些不可忽视的后患：其一是国债资金和项目是由地方政府和部门申报、由中央政府有关部门集中审批的。在申报者看来，国债投资项目是不要白不要的肥肉，争相“跑部钱进”，没有想要还钱；批项目者，不了解实情，胡批乱批者有之，受贿私批者有之，使不少国债项目投资失败，资金无法收回，并且形成一条新的“寻租”渠道；其二是国债投资所形成的项目绝大多数是国有企业，如国有企业无法偿还到期债务，财政、银行又会背上沉重的包袱，难说不会再次出现“债转股”问题．财政和开行都会深受其害。现在这两个问题已显现出来，但决策者仍讳莫如深，不敢面对。
   
    西部大开发这种投资格局，是发展中国家开发落后地区必然形成的。在发展中国家，落后地区本身没有自我积累能力，更谈不上自我发展能力，也根本无条件吸引外部资本；要开发这些地区，在相当长的时期内，在重大基础设施、重要资源开发、“三农”和高新技术等产业、教育和卫生等社会事业上，都必须由中央政府投入资金，这也是所有发达国家走过的道路；近20余年来，发达国家为振兴产业衰落地区，也走的是这样的路。、我国西部许多地方仍然有未开垦的处女地，除了资源这一优势外，其他方面几乎都是劣势，市场发育程度尤其落后，由中央政府投入资金主导开发是天经地义的事情。但是中央政府采取什么形式投入？从我国走过的路子来看，在计划经济时期是国家用财政资金进行直接的投入；在市场经济改革初期，是把一部分财政资金转为六大投资公司(具有投资银行性质)的政策性贷款，建立了财政补贴的还本机制；到20世纪90年代中期，六大投资公司重组为开发银行，开始了国家政策性投资与银行运行机制相结合的探索，也就是被称为开发金融的探索。进入90年代后期，为了克服东南亚金融危机对我国造成的“通货紧缩”的影响，国家采取了大规模发行国债、主要投资于基础设施领域的政策，同时要求国家开发银行相应地开展重点建设信贷和国债项目配套贷款。这样，政策性的财政直接投入转变为间接的国债投入，而国债是由商业银行和老百姓购买的，是要由国家财政承担还本付息责任的；开发银行向国债投资项目提供配套贷款，与国债捆在了一起，实际是一种准国债投资，同样要承担国债投资失败项目所带来的风险。
   
    从我国走过的路子看出，我们走的是一条国家直接或间接投资与开发银行信贷相结合并逐步走向融合的道路。
   
    二、逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道，创新投资模式
   
    我国大规模发行国债已持续6年时间，为数近9000亿元。这样巨额的国债，一方面对财政造成巨大压力；另一方面，对西部大开发形成一种依赖。加上国家在2004年实施的振兴东北等老工业基地战略，这种压力就更加沉重。从国家全局看，国债淡出，已是必然举措，不能再拖下去了。在这种形势下，西部大开发和振兴东北等老工业基地如何继续推进，就成为人们普遍关注的问题。
   
    据有关部门和专家估计，西部大开发所需资金十分庞大，仅目前开工的几项重大工程，投资就需约2万亿元。与此同时，全国全面小康社会建设的实现，关键不是看全国人均GDP，而是要看西部人均GDP能否能达到小康目标。现在全国人均为1000美元，西部仅为600多美元。要缩小这么大的差距，更需要巨大的资金投入。可以预见，在未来相当长的时间内，投资仍然是拉动西部地区经济增长的主要动力。因此，在国债淡出之时，如何像党的十六大所要求的那样：“逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道”，如何在已有经验的基础上创新投资模式，就成为继续推进西部大开发的首要课题。
   
    西部大开发的开发建设项目大体可分为4类：一是为全国服务的国家重点建设项目；二是为西部大开发创造良好投资环境的项目；三是为全国和为西部提供社会公共产品的项目；四是推进西部工业化、农业产业化和城市化，发展特色产业，富民强区的项目。
   
    第一类项目，是与国家对西部定位密切相关的项目。在2004年3月国务院发布的《进一步推进西部大开发的若干意见》中明确指出：要“逐步将西部地区建设成为全国能源、矿产资源主要接替区。”西部现在正在进行的石油、天然气的勘探开发和西气东输工程的建设，西电东送大型水电站和输变电工程建设，青藏铁路的快速推进，南水北调西线工程的积极准备等都属于关系全国能源、矿产资源开发的重大项目。这类项目是国家投资建设的项目。第二类项目，主要是为西部大开发打基础和改善投资环境的项目，如“五纵七横”国道主干线西部路段建设，西部8条公路干线建设，跨区域铁路通道建设，以干线机场为中心、干线机场与支线机场相协调的航空网络建设，内河航运基础设施建设，改善内河通航条件等。这些项目基本上也是国家投资项目，但地方要有配套资金。第三类项目，是社会公共项目，只有投入没有回收、更无资金回报的项目，如退耕还林还草等生态环境建设、九年制义务教育普及、农村卫生医疗设施建设等，这些项目需要国家和地方财政无偿投入。第四类项目，是调整和优化产业结构，发展特色经济，促进资源优势向产业优势、经济优势转化，充分发挥国防科技工业优势，推广先进适用技术，在有条件的地方发展高新技术产业，增强西部地区自我发展能力、扩大社会就业、改善人民生活、探索一条适合西部地区的新型工业化道路的项目。这些项目，主要靠市场筹集资金。
   
    根据以上分析，西部大开发的资金问题可通过以下渠道和投资模式加以解决。
   
    1．充分发挥开发银行的作用，把国家必须收回的国家重点建设投资(包括国债投资)，全部纳入开发银行经营范围，避免分散使用、分割使用(如国债项目投资归国家发改委、配套资金归开发行)，地方政府和企业的配套资金，也由开发银行统一运作。在政府(包括地方政府)与开发银行之间建立委托代理关系，建立双方间的利益分配和风险分担机制。
   
    2．改革中央财政转移支付的体制、机制，真正做到向西部倾斜。中央财政转移支付，实质是国家要从发达地区上交的税收中拿一块出来援助落后地区。据媒体报道，我国现行的中央财政转移支付办法仍然沿用的是过去各地的基数，实际上，各地都得到转移支付，向西部倾斜不足。为此，国家应尽快改革转移支付体制、机制；国家各种专项投资，要有严格的管理和监督制度，防止发生挪用、贪污、浪费等行为。
   
    3．努力改善投资环境，特别是软环境，积极吸引国外、境外和东部的投资。根据5年来西部大开发的实践，国家在西气东输、钾矿开发和钾肥加工等重点建设项目建设中都引进了国外、境外资金和合作伙伴；各省市在高速公路、城市基础设施建设中，也与国外、境外投资者进行了合作。在矿产资源开发上，国务院关于《进一步推进西部大开发的意见》中明确规定，“要有序进行矿业市场的改革开放”，在四川凉山自治州已进行过矿山拍卖试点，收到很好的效果。因此，在国家重点建设中吸引外资已有先例，并不存在政策障碍，应大力推进：有些特别重要的项目，还可以给投资者财政补贴。
   
    4，大力培育资本市场。广义的资本市场包括：证券市场、产权交易市场和银行。西部没有证券市场，产权交易市场还很不发达，商业银行在基层的分支机构多已撤离，只有开发银行还在跟进，外资银行和其他金融机构则为数寥寥。为此，在西部大开发中必须把培育资本市场放在头等重要地位。要积极支持国家开发银行、国家农业开发银行在西部的组织建设和投资业务的开展，加强政府与开发行的协调配合；积极支持国家商业银行在西部地区的工作，活跃商业性投资和信贷；要用好国家把农村信用社下放省一级管理的政策，把农村信用社做大做强；要以中心城市为依托，实现城市商业银行的改革重组，使其发挥地方商业银行的重要作用；要根据党的十六大提出的建立区域性、多层次资本市场的要求，以省会城市为中心，大力推进联合产权交易所的建设；在有需要的地方建立合法机构，开展股权证交易；私人资本的投资潜力很大，要积极支持东部私人资本、西部本土私人资本进入法律法规未禁止进入的基础设施、公共事业及其他行业和领域，不设门槛，一律平等，保护他们的合法权益不受侵犯。
   
    三、浅议开发银行和开发性金融
   
    在上述多种投资渠道和投资模式中，开发银行具有特别重要的地位。
   
    首先，在相当长的时间内，国家对西部大开发将会继续投入大量资金，西部地区的经济增长仍将以投资为主要的拉动力量。这个数以万亿计的政策性资金，靠财政手段运作，可能重走计划经济的老路，许多投资将血本无归；靠上世纪80年代六大投资公司那种政策性金融手段运作，因为没有市场活力，最好的情况也只能收回本金，没有利润；按上世纪80年代末到现在的国债投资与开发行配套贷款分割运作，许多国债项目贷款难有回收之时，开发行的配套贷款也连累遭难。总结历史经验教训，必须把所有国家必须收回的政策性投资集中到国家开发银行统一运作。国家开发银行是国家开办的执行国家重大投资意志的政策性银行，同时也是一个与其他银行没有区别的既要收回本金又要赚取利息的银行，是一个以市场方式实现政府目标的银行，是一个实现国家意志和银行利益双重目标的银行。国家开发银行成立10年来，已在这方面探索出一条道路，国家把西部大开发的政策性投资放到这个银行运作，使人放心。
   
    第二，把开发银行的金融运作性质概括为开发性金融，是一个理论创新。在传统的概念里，只有政策性金融和商业性金融的区别。商业性金融是以盈利为目的的金融，政策性金融则是不以盈利为目的的金融。开发行创造的开发金融理论，既保留了政策性金融的本质，又引入了商业金融的市场运作方式，形成二者的有机结合。开发性金融有5个要素：(1)开发金融是国家投资举办的金融；(2)开发金融是拥有国家信用的金融；(3)开发金融是执行国家重大投资意志的金融；(4)开发金融是以市场化融资方式进行运作的金融；(5)开发金融是在实现国家开发目标、促进区域经济和产业协调发展的基础上，使国家资金循环运行、保证安全又能获得资本收益的金融。概括地说就是；国家所有性、国家信用性、国家意志性、市场运作性、获取回报性。现在开发性金融正处在理论和实践不断创新和完善之中，西部大开发完全可以作开发性金融的试验田，使这个传统(发达国家已有上百年历史)而又新生的事物在我国金融事业中茁壮成长。
   
    第三，根据开发银行在四川的实践，开发性金融不仅在重大投资建设项目上有重要作用，在支援“三农”、扶持中小企业贷款、建设公共卫生、促进环境保护等方面，都能介入，都有成效，这是使人没有料到的。在当今我国的经济社会建设中，重大项目建设特别重要，这是不言而喻的，一旦中央作出决策，资金就会滚滚而来，项目就会立即启动，效果就会如期或提前显现。三峡工程、西气东输工程等就是如此。然而，一些关系亿万人民群众的“三农”问题、中小企业贷款担保问题、城市职工下岗再就业问题、农村公共卫生建设问题、生态环境保护问题等，不知讨论过多少次，呼吁过多少次，决策过多少次，重申过多少次，却始终得不到解决。开发行将政策优势、政府组织、政府信用巧妙组合，既完成了政策性金融的要求，又放大了服务功能，使这些小而大的问题有了解决的途径，这是很值得国家和人民赞赏的，应该积极推广。
   
    在强调开发银行和开发性金融的作用时不要过分。我们需要建设的是一个完整的金融体系，要正确定位各金融机构的职能，充分发挥各金融机构的作用。开发行不能包打天下，也包打不了天下，开发性金融的功能也不可能无限放大。
   
    开发银行的主要职能和作用，是实现国家、社会需要实施而商业银行暂时还不能介入的战略投资领域，是为帮助弱势群体和供给公共产品进行融资。在贷款时间上，开发行与商业银行也不同，开发行和开发性金融更偏向于长期，不能替代应该由商业银行发挥作用的流动资金贷款问题。
   
    开发性金融是政策性金融，但不是无风险的金融，而是有风险的金融。根据国家意志的投资也可能是错误的投资，开发银行自行决定的投资也会发生失误，为国债投资项目提供的配套贷款，有些已形成风险。为此，开发银行也应建立风险防范机制，也应有自己的呆坏账底线和处置呆坏账的方法。
   
    开发性金融不但要有投入机制，还要有退出机制和转移机制。开发性金融领域具有“现金流前低后高，收益不在当期，损益性不平衡”的特点，但不能不注意资金的流动性。流动性机制主要是退出机制和转移机制。应当根据投资项目的不同情况，选择适当时机，将资金全部或部分退出，转移给其他投资者或再投入其他项目。如投资于高新技术项目，一旦成功，就可出售给其他投资者；然后把资金再用去开发其他高新技术项目，使开发性金融发挥调整产业结构的作用。
   
    开发性金融是开放性金融而不是封闭性金融。在资金流动过程中，不但可以把资产转移给国内的投资者，也可转移给国外、境外的投资者。使开发性金融形成的巨大资金变成多元的、更大、更多的社会财富。