近年来，县域经济在新一轮经济快速增长周期中发展相对缓慢，成为国民经济发展中的弱势部分，这其中固然有着深刻的体制性因素，但县域金融生态建设滞后以及县域金融对经济的支持力度不断弱化无疑是重要的因素之一。为进一步了解县域金融生态现状以及存在的问题，在人民银行参事室的组织和协调下，我们对安徽、江西、河南、江苏、浙江、山东六省1995～2004年期间的县域金融生态状况进行了一次专题调查，通过召开座谈会和选择一些典型县实地调研，取得了大量的第一手资料。另外，在金融生态指标体系还没有统一的情况下，我们从经济环境、法律环境、行政环境、企业改革、金融服务等五个方面设计了一套问卷，对六省内的县(包括县级市)级人民银行、金融机构以及政府综合经济部门进行了问卷调查。在此基础上，我们分析了当前县域金融生态中存在的问题与成因，并力求探讨优化县域金融生态的路径。

　　六省县域经济金融比较分析

　　六省县域经济金融的共性特征

　　安徽、江西、河南、江苏、浙江、山东六省的县域经济及县域金融10年来均得到了不同程度的发展，但与本省的经济金融发展水平相比较，尚不尽如人意。尽管六省发展水平处于不同的层次，在县域经济金融发展过程中却存在着较多的相似特征，主要表现在以下方面：

　　县域GDP占全省GDP的比例普遍偏低，县域经济仍处于相对弱势。过去10年，六省的县域GDP占全省GDP的比例大部分在50%左右，与六省的县域人口占全省人口的比例(均在70%左右)相比普遍较低。

　　县域GDP占全省比重呈下降趋势，县域经济发展速度逐步放缓。自1995年以来，无论是经济高速发展的江苏、浙江、山东三省，还是经济发展相对较慢的安徽、江西、河南三省，县域经济都得到了较快发展，但县域GDP占全省GDP的比重均呈现出长期下降的趋势，安徽、江西、河南、江苏、浙江、山东县域GDP占本省GDP 的比重分别下降了8.81、12.35、6.62、5、3.05、0.31个百分点。

　　县域存贷款余额占全省比例趋于下降，县域金融业务逐步萎缩。过去10年，六省县域的存贷款余额虽然保持着上升的态势，但占全省存贷款余额的比例却呈现下降的趋势。县域存款余额占全省存款余额的比例除安徽、浙江两省基本持平外，其余四省均下降3个百分点以上；县域贷款余额占全省贷款余额的比例，下降幅度最小的浙江省为3.76个百分点，其他五省下降的幅度均在8 个百分点以上。存贷款余额占比下降最多的江西省分别减少了12.68和21.22个百分点。

　　县域贷款平均增速普遍低于全省增速，县域金融发展后劲不足。过去10年，安徽、江西、河南、江苏、浙江、山东六省贷款的平均增长速度分别为13.19、14.05、14.06、18.73、23.78、15.87个百分点。而六省县域贷款的平均增速分别为9.65、8.52、5.66、15.65、22.53、11.59个百分点,均慢于全省贷款的平均增长速度。

　　县域不良贷款率有所下降，县域金融风险仍然较大。近年来，随着国家的宏观经济政策调整和金融改革步伐的加快，六省县域金融机构的不良贷款率虽都有明显的下降，但仍处于比较高的水平线上。

　　东、中部县域经济金融的差异

　　六省的县域经济金融有许多相似特征，但如果将江苏、浙江、山东三省作为东部，安徽、江西、河南三省作为中部，对东部和中部县域经济金融加以比较，我们不难发现二者在某些地方存在显著差异。

　　中部县域GDP占全省比例下降的趋势快于东部。过去10年，江苏、浙江、山东三省县域GDP占全省GDP的比重下降幅度在5个百分点以内，而安徽、江西、河南三省则下降10个百分点左右。

　　贷款年均增幅差距越来越大。据统计，1998～2004年，东部三省贷款年均增长 18.83%，中部三省贷款年均增长10.40%；而东部三省县域贷款年均增长15.97%，中部三省县域贷款年均增长只有3.85%。中部三省与东部三省在县域金融支持县域经济发展方面的差距越拉越大。

　　东、中部县域资金运用差别明显。2000年到2004年，东部三省的县域存贷比基本维持在略低于70%的水平，而中部三省则每年以近10%的比例急速下降，已由2000年的94.25%下降到2004年的62.65%，县域资金大量流失。

　　中部县域金融对经济的贡献率低于东部。1999年至2003年，东部三省县域GDP 的总量在11554亿元的庞大基础上以年均13.5%的速度快速增长，而中部三省县域 GDP的总量则在5843亿元的低水平上以年均7.96%速度增长，比东部增速慢5.54个百分点。东部三省县域贷款占GDP的比例由49.63%上升为58.76%，而中部三省则由 61.29%下降为53.38%。

　　六省县域金融生态建设中存在的主要问题

　　从金融生态主体、金融生态调节机制和金融生态环境这样一个完整的金融生态系统来考察，近年来六省县域金融生态有了较大的改善。但由于底子薄、起步晚，目前六省县域金融生态总体上仍然比较脆弱，特别是在中部三省这种脆弱性尤为明显，甚至个别地区出现恶化的趋势。

　　县域金融生态主体：金融组织体系不健全，金融主体弱小，服务品种单一

　　县域金融组织体系不健全。从六省调查情况看，除浙江萧山、江苏昆山等少数发达地区外，大多数县域金融机构一般只有部分国有商业银行分支机构、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄和少量的保险机构。股份制商业银行、证券公司等其他类金融机构几乎为零，而国有商业银行分支机构大量退出，适合县域经济发展的其他金融机构又没有相应建立。

　　县域金融服务面收缩。1999年以来，国有商业银行从县域市场退出的趋势明显，县域金融机构呈现不断萎缩的态势。其中，安徽撤销1209个，江西撤销1793个，河南撤销3193个，江苏撤销1052个，浙江撤销608个，山东撤销1929个，即使保留下来的县域国有商业银行分支机构，其服务面也非常狭窄，不少已成为实际上的“大储蓄所”。

　　金融产品传统、单一。在县域经济发展中，金融产品基本上属于卖方市场，在产品开发、业务创新和金融服务方面，商业性金融机构缺乏市场竞争意识，仍然固守计划经济体制下的经营观念和工作思路，维持着传统的存贷款业务，低效运转。

　　县域金融生态调节机制：发育不全，培育不足，自我调节机制失灵

　　基层人民银行职能定位不清，转变较慢。自银行业监管职能分离后，人民银行县支行职能定位还不是十分清晰，转变没有完全到位，在县域金融竞争不充分、道德风险依然比较严重的情况下，基层人民银行传导货币政策的功能和调节金融的作用均十分有限。

　　基层银行监管部门的外部调节错位。从县域金融监管的现状来看，重审轻监、重查轻罚、重救助轻防范等现象仍比较普遍。另外，监管权力的运作缺乏有效的再监督机制，县域监管机构之间缺少协调合作机制。

　　国有商业银行县级分支机构几乎没有授信权。近两年国有商业银行采取信贷收权措施，绝大多数县级支行也因此失去了信贷发放权限。这最终导致基层国有商业银行缺乏自我调节功能，成了单纯吸收存款的机构，使本来就积累不足、缺乏资金的农村资金被抽走，投入到大中城市。以安徽宿州市为例，2004年县域四家国有商业银行存款余额55亿元，贷款余额仅为8.7亿元，流出资金近40亿元。

　　现行的邮政储蓄体制使县域资金大量自下而上单向流动。长期以来，邮政储蓄以其邮政代办点遍布乡村和办理邮政汇款的优势，将农民出售农副产品的资金和外出打工人员汇回的资金，最大限度地吸收并逐级上划。从2000～2004年六省邮政储蓄存款余额变化来看，安徽由95亿元上升到237亿元；江西由88亿元上升到266亿元；河南由194亿元上升到444亿元；江苏由403亿元上升到947亿元；浙江由110亿元上升到261亿元；山东由308亿元上升到657亿元。

　　县域金融生态环境：经济基础相对薄弱，执法效果不佳，信用和制度环境有待进一步改善

　　经济环境：结构性问题突出，区域间不平衡，发展后劲不足。虽然各县的资源禀赋、发展现状等存在着差异，但从县域经济内部看，仍然存在着普遍的矛盾和问题：

　　一是结构性矛盾突出，总体生产力水平相对不足。除浙江省县域经济发展较快，第二产业占比相对较高以外，其他五省县域经济总量不足，第一产业比重明显偏高，第二产业比重过低，第三产业发展缓慢。

　　二是经济发展不平衡，省与省之间县域经济的差距扩大。发达地区的山东、浙江、江苏三省县域生产总值分别是安徽省县域生产总值的3.75、3.52、3.5倍，浙江省县域人均GDP则是安徽省县域人均GDP的 4.6倍。同一省份的县域经济发展也不平衡。江苏省的江阴市2004年实现的GDP是响水县的17.7倍，财政收入是响水县的34.64倍，其他指标差距均较大。

　　三是金融支持力度与经济发展不匹配。商业银行在经营过程中坚持“抓大放小、择强舍弱”的市场原则，不断增加对大城市、大企业、大项目的资金投入，县域金融支持力度日益弱化。从金融深度指标——贷款余额/GDP——来看，除江苏、浙江略有上升外，安徽、江西、河南、山东县域金融深度近5年分别下降10、9、10、6个百分点。

　　四是县域经济中存在一些不和谐因素，影响金融生态的稳定。比如，政府出台的诸多支农、惠农政策因农业生产资料价格的上涨而达不到预期效果；县域固定资产投资异常薄弱，消费水平过低，且外向型经济依存度不强，致使县域经济长期低速发展。

　　法制环境：行为主体偿债意愿不强，执法效果有待提高。首先，在债权保全、资产接收、资产处置过程中税率过高。其次，金融案件诉讼费过高。据统计，1999年至2004年，安徽省县域金融机构诉讼费用占全部清偿金额的比例高达14.6%，甚至个别诉讼案件所追偿的资金不够抵交诉讼费。第三，法院判决执行难度大，资金收回率低。典型调查表明，执行额尚不足标的额的1/3。第四，司法机关缺少案件执行的有效手段。有些债务人在败诉后携款出走；有些企业通过分立、合并或改名金蝉脱壳；有些企业在承包、租赁过程中，不承担金融债务，变相悬空债务；有些将企业资产藏匿、拍卖、出售、转让，拒不偿还贷款等等。

　　信用环境：征信体系建设滞后，地方政府履约意识淡漠，失信效仿现象比较严重。现有的征信体系建设跟不上市场经济发展要求，现有的信用评估体系对债务人约束力极其有限。县域企业诚信意识淡薄，地方政府甚至带头失约，逃废金融债务现象屡见不鲜。据统计，在安徽省68.39亿元的基层政府金融债务中，不良贷款占比高达51.6%，已形成区域金融风险。地方政府拖欠金融债务，不仅损害了地方政府在公众和金融机构中的形象，而且引起了社会上其他欠债主体的效仿。

　　制度环境：行政干预时有发生，中介机构不完善，机制有待调整。行政干预现象在欠发达县域经济中较为普遍。一是政府出面要求贷款。一些地方政府领导为完成招商引资任务，要求金融机构为一些项目提供配套资金。二是政府相关部门直接向银行借款。县级政府财力弱小，在市政建设等方面缺乏资金时，采取直接或变相手段申请办理贷款。三是地方政府干预司法公正执行。此外，在县域普遍存在担保、评估、公证等中介机构不足的问题，而且担保手续繁琐、费用偏高、风险补偿机制尚未建立，这些均在一定程度上制约了金融对县域经济的支持。

　　完善县域金融生态的政策建议

　　构建适应县域经济发展的金融组织体系，健全多元化、有序竞争的县域金融生态主体

　　根据县域发展多层次需求，构建政策性金融、商业金融、社区互助金融相结合的金融体系。国有银行应改革和完善现行的信贷管理体制和经营机制，适当下放贷款审批权限，积极创新金融产品和服务，为不同类型的企业提供个性化的金融服务。强化农发行的政策性金融服务功能。深化农村信用社改革，在条件较好的县创建农村合作银行或农村商业银行，鼓励其通过市场运作、自由组合方式对周边地区的农村信用社进行兼并和重组。组建邮政储蓄银行，切断邮政储蓄资金强制性回笼渠道和农村资金外流渠道，将吸收的资金反哺县域经济。在有一定市场经济基础、社会信用环境较好的县域组建社区银行或考虑组建民营金融公司，作为县域金融体系的一种补充形式。

　　完善地方政府、金融管理部门和金融机构三位一体共同推进的县域金融生态调节机制

　　一是加快建立地方政府领导下，人民银行、金融监管部门、地方经济综合部门、公安部门、司法部门、新闻部门等共同参加的金融稳定协调机制。二是人民银行县支行要积极发挥基层央行职能，疏通货币政策传导渠道，增强货币政策在县域的传导效果。要依靠地方政府，充分发挥基层央行职能，积极引导县域金融机构规范竞争，争取在县域金融机构之间形成一种既竞争又合作的良好氛围。三是金融机构要转换经营机制，增强自我发展和调节能力。要加快经营机制改革，构建总、分、支行间信贷经营的约束与激励兼容机制，加强法人治理结构和分支行治理结构建设，确立“以市场为导向，以客户为中心，以控制和防范风险为约束条件，以效益为目标”的经营决策和管理机制。

　　以保护债权为中心，深入开展金融生态环境改良活动

　　一是发挥地方政府在县域金融生态环境建设中的主导作用，构建整体联动的金融生态维护机制。加强地方政府对县域金融生态环境建设的组织领导，将改善金融生态环境纳入对各级政府部门的考核内容，打造“诚信政府”。二是推进县域经济结构调整，营造可持续发展格局，为优化县域金融生态创造良好的经济环境。深入研究县域经济发展的比较优势，突出抓好招商引资、民营经济、高新技术“三个亮点”，提高县域经济综合竞争力。三是推进县域信用体系建设，为县域金融生态的改善营造良好的社会信用环境。必须把金融生态环境建设纳入到一定的政治、经济、文化、法制等宏观环境下通盘考虑，有系统地加以实施规划。

　　作者系中国人民银行参事。本报告由中国人民银行合肥中心支行金融研究处协助组织协调和汇总，中国人民银行南京分行、济南分行、郑州中心支行、杭州中心支行、南昌中心支行提供了大量的基础数据。在报告的日常调研和最终汇总过程中，中国人民银行合肥中心支行戴季宁、汪涛、汪守宏、吴宏、夏筱瑛、李勇等同志做了大量的配合工作。