中央财政支持农业投入数量与比重 

    近10年城乡居民收入每年增长数量（图表根据《中国统计年鉴》数据绘制）

　　主要观点

　　●虽然农业在国内生产总值中所占的比重越来越低，但农业的基础作用非但没有减弱，而且更加突出。

　　●总体来看，当前农业基础仍然脆弱，农业与非农业、农村与城市发展失衡问题仍很严重。

　　●农业基础弱是长期制约经济发展的因素，是必须下大力气解决的关系全局的重大问题。

　　去年底召开的中央经济工作会议和今年的中央1号文件强调要切实加强农业基础地位，并对加强农业基础建设作出了全面部署。把中央的决策部署落到实处，需要进一步深化对新阶段农业基础地位的认识。

　　新阶段农业的基础作用更加突出

　　经过30年的改革开放，我国已进入工业化中期阶段和城镇化快速发展时期，农业也已进入一个新的发展阶段。虽然农业在国内生产总值中所占的比重越来越低，农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越依靠非农产业，但农业的基础作用非但没有减弱，而且更加突出。

　　农业仍然是国民经济最重要的基础产业。随着工业化水平的提高，国民经济的主体逐渐转向工业，农业已不再是国民经济的唯一基础，原料工业、能源、交通及通讯等也属于基础产业。但不同基础产业的地位是不同的，其中农业处于最基础的地位。这不仅是由于农业活动提供了剩余农产品，为其他经济活动提供了劳动力，而且由于第二、三产业中有相当部分的行业必须由农业提供原料，农业以及以农产品生产为直接基础的各行业在国内生产总值中仍然占有相当大的份额。所以，农业是国民经济中最为基础的母体产业，是其他产业发展的基础。如果农业基础脆弱，就无法支撑经济的持续发展。

　　农业仍然是不可替代的产业。社会文明的发展要求越来越多的人脱离农业生产甚至脱离物质生产，但农业的特殊地位始终是无法替代的。没有发达的农业，人们就没有生存保障，整个社会就没有发展根基。今后，即便会有更多的非农原料替代农产品原料，但经济发展对农业原料需求的绝对量不可能减少，食品以及大部分轻工业原料仍然只能由农业生产来提供，农业的基本功能始终是不可或缺的。

　　农产品的基本供给仍然要立足国内。随着我国人口的增长和人民生活水平的提高，全社会对农产品的需求不断增加，对农产品的质量和品种要求越来越高。如果农业的发展不能满足这些要求，整个经济的发展就会受到影响，甚至可能出大问题。我国作为一个大国，虽然可以利用国际农产品市场调剂余缺，但只能立足于主要依靠国内满足农产品需求。

　　农村仍然是扩大内需的瓶颈制约。目前，我国对外贸易依存度较高，这与国内工业品需求不足有密切关系。国内需求不足的一个重要原因就是农民收入增长缓慢、购买力低。从发展的观点看，我国最大的市场在农村，7亿多农村人口消费结构升级对经济增长的带动将是持久的和不可估量的。

　　农业对物价稳定仍然具有举足轻重的影响。我国消费品物价指数（CPI）中食品构成权重一直较高，食品价格上涨对CPI的高低有很大影响，农产品价格几乎是整个物价的“晴雨表”。1988年我国发生了严重的通货膨胀，物价上涨幅度达到18.6%，其中食品价格上涨占56%。在1994年发生的严重通货膨胀中，物价上涨幅度达到21.7%，其中60%的因素来源于食品价格上涨。2006年下半年以来物价上涨幅度较大，其中食品价格上涨占80%以上。

　　农业的多功能性日益凸显。经济发展水平越高、社会越进步，农业功能的多样化趋势越明显。今天，农业不仅提供农产品和大量的就业岗位，而且拓展出生态保护、观光休闲和文化传承等功能。所以，必须改变对农业的传统看法，充分认识到农业需要承担比以往任何时候都更为重大和持久的责任，农业有着广阔的发展空间和不可替代的重大作用。

　　农业仍然是国民经济的薄弱环节

　　2004年以来，中央连续下发5个关于“三农”问题的1号文件，制定了一系列强农惠农政策，推动农业和农村发展出现重大转机，粮食稳定增产，农业结构调整稳步推进，农民收入平稳增长。但是，农业发展过程中也出现了一些值得关注的新矛盾。总体来看，当前农业基础仍然脆弱，农业与非农业、农村与城市发展失衡问题仍很严重。

　　农产品供求趋向偏紧。随着国民经济快速增长，农产品需求压力显著增强。主要农产品“供求基本平衡、丰年有余”的格局正在被打破，农产品供求总体趋向偏紧，部分农产品供求明显失衡。从粮食供求看，传统的口粮和饲料粮消费平稳增长，而非食品加工用粮增长较快，整个粮食需求呈刚性增长。虽然近几年我国粮食连续增产，但粮食供求平衡的压力增大。

　　农业比较效益偏低。随着农业生产资料价格和农村劳动力价格的上涨，农业生产成本大幅上升，农业生产效益有继续下滑的趋势。1996年至2005年，从平均净收益变化情况看，除棉花、油料作物外，其他农产品的净收益均有所下降，有些农产品甚至出现亏本。即使以目前上涨后的价格来看，农产品价格仍不算高，多数还低于10年前的水平，农业生产比较收益总体上较低。

　　农业抵御风险能力不强。农畜产品生产容易受到灾情疫情冲击。农业生产的风险分散机制不健全，容易出现大幅波动。农业风险管理政策还处于探索阶段，现代农业发展所需要的保险手段缺乏。

　　农业要素外流加剧。农村资金大量外流。1994年至2004年，农村存贷差额累计达到40876.52亿元（尚不含乡镇企业存款）。2005年，为农村服务的主要金融机构从农村转移了1.87万亿元人民币。随着农村劳动力大量转入非农产业和城市，农业兼业化、粮食副业化、农业劳动力老龄化、农村空心化日趋明显。

　　农业生产方式和流通方式落后。我国农业生产的微观主体以小农户为主，专业化、组织化程度低。农产品流通体系建设滞后，交易方式落后，市场信息不对称，农产品产销难对接，容易过度刺激或抑制生产，并引起相关价格较大涨落。现代农业生产经营主体的培育还处于探索阶段，农产品产业链的各环节基本是分离的，农民分享农产品加工和流通利润的渠道不畅，农民与龙头企业之间缺乏公平对话机制。

　　农业生产基础设施薄弱。农田水利设施建设严重滞后，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、灌溉方式落后等问题。耕地数量逐年减少，质量下降。由于推广体制不顺、经费不足和队伍不稳，农业科技成果到户困难，科技进步对农业的贡献率低。动植物防疫体系不健全，基层防疫力量薄弱，难以及时发现和处置动植物疫情。

　　城乡居民收入差距持续扩大。虽然农民增收速度在加快，但农民收入稳定增长缺乏产业支撑。过去5年农民人均纯收入增长了1500多元，而城镇居民人均年可支配收入一年就能增加1500元。城乡居民的收入差距之比已由1978年的2.57∶1扩大到2006年的3.24∶1。

　　加强农业基础建设须处理好几个关系

　　经济越发展、工业化程度越高，越需要加强对农业的保护和支持。农业基础弱是长期制约经济发展的因素，是必须下大力气解决的关系全局的重大问题。加强农业基础建设，须处理好以下几个关系：

　　对外开放农产品市场与确保国家粮食安全的关系。加入世界贸易组织以来，我国优势农产品出口快速增长，同时一些农产品进口也大幅增长。目前，我国大豆和食用油进口均已超过国内消费量的60%，基本受国际市场左右；棉花进口量相当于国内产量的一半以上，接近全球贸易的一半。农业发展正进入对国际市场依赖程度较高的阶段。农产品进口满足了国内需求、节省了土地资源，但也对国内主产区农业生产造成了冲击。在经济全球化背景下，我国农业发展战略布局要立足于面向国内国际两个市场、两种资源，在国际分工中优化资源配置，克服资源短缺，提升我国农业的国际竞争力。我国是世界上人口最多的国家，每年粮食消费量占世界粮食消费总量的1/5，是世界粮食贸易量的2倍左右。一旦我国出现严重的粮食供求缺口，国际市场也满足不了需求。因此，必须加强国家粮食核心产区和后备产区建设，确保粮食继续稳定增产，确保主要依靠增加国内生产解决粮食供需平衡问题。

　　保障农产品基本供给与优化农业结构的关系。保障农产品基本供给，是稳定市场和提高城乡居民生活水平的基础。针对当前农产品供求总量明显偏紧的新形势，必须努力提高农业综合生产能力，有效增加农产品产量，确保农业不滑坡、农产品供应不断档、农产品价格不大涨。我国农业结构调整仍是初步的、低层次的和阶段性的。要按照确保粮食安全、增加农民收入、提高农业竞争力、实现可持续发展的要求，继续推进农业结构调整，大力发展优质、高产、高效、生态、安全农业。在继续发展种植业的同时，加快林业和畜牧水产业发展，更加集约地利用各种农业资源。发展新型能源作物，拓展农业发展新空间。在结构调整过程中，要保护和提高粮食生产能力，防止出现全局性的粮食供求紧张。更加重视农产品的品质和安全，实现农产品的优质化、专用化、无害化。优化农业区域布局，推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带。大力发展农产品加工业和运销业，提高农产品加工程度，增加农产品附加值，构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系。

　　增加农产品供给与提高农民收入的关系。如果农民对收入的预期不好，就不愿扩大农产品生产，农产品供求形势就可能发生逆转，就会动摇农业这个基础。实现增加农产品基本供给的目标，必须使农民收入稳定增长。当前，要抑制农业生产资料价格过快上涨，完善对农民的各项补贴政策，完善农产品进出口调控政策，进一步改善进城务工农民的就业与转移环境，加大财政对新农村建设的支持力度，加快农村基础设施和公共服务体系建设，增加农民财政性收入。

　　增加农业投入总量与提高资金使用效益的关系。建立工业反哺农业、城市带动农村的长效机制，归根到底要落实在增加对“三农”的投入上。近年来“三农”投入总的状况是：财政支农资金绝对量大幅度增长，但占财政总支出的比重基本没变；一些地方有愿望但财力不足，一些地方有财力但认识不足，银行有资金但动力不足，工商企业有积极性但支持不足。农业发展面临的最突出制约因素是投入机制不健全，没有比较硬的约束。当前国家财力不断增长，有条件在增加“三农”投入方面迈出更大步伐。同时，要健全政府农业投资监督机制，防止截留、挤占、挪用支农资金，防范追逐部门利益。整合财政支农资金，突出重点，提高支农资金的使用效益。针对近年来农产品市场出现剧烈波动，政策扶持的重点应放在推广优良品种、强化防疫体系、完善市场流通基础设施、推广政策性保险制度、鼓励规模化饲养等方面。

　　强化国家支持与发挥市场调节作用的关系。强化农业基础地位，完善和加强各项惠农政策十分必要。同时，要重视发挥市场配置生产要素的基础作用和调节供求的积极作用。农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力很弱。在这种情况下，农产品价格合理上涨就成为保障农产品供给、平衡工业与农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。农产品供求问题涉及面广、社会影响大，政府调控责任大，要兼顾农民和市民利益，妥善处理农民增收和市民支出有所增加的矛盾，坚持政府对农产品市场运行的必要干预，平抑农产品价格剧烈波动。

　　稳定农业基本经营制度与深化农村体制改革的关系。稳定和完善农村土地承包关系是农村政策的基石。在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，防止政府直接介入土地调整，引发新的社会矛盾。必须加强执法监督，对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同、侵害农民土地承包权益的违法行为坚决依法纠正。征地制度改革是处理好城乡关系要面对的一个具有挑战性的问题。要加快改革土地征用制度，使土地征用真正建立在公共利益基础之上，使被征地农民得到更合理、更好的补偿。农村金融不同于城市金融，必须建立符合农村特点的农村金融体系，进行农村金融产品和服务方式创新，有效满足农村金融需求。大力支持发展农民合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。建立农户和企业之间公平对话的机制，建立农业产业链合理的利益调节机制。