关键词：政府改革，经济增长方式，资源配置

　　进入新世纪新阶段，特别是经过2003年至 2005年中国经济以两位数的超高速增长后，大家已逐步认识到，继续实行高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型扩张的增长方式已难以为继，不仅祸及子孙后代，也将对当代中国人的生存和发展构成严重威胁。从根本上转变经济增长方式，建设资源节约型和环境友好型社会，已成为刻不容缓的紧迫任务。而要转变经济增长方式，就必须形成推进经济增长方式转变的体制和机制。在这当中，推进政府改革、实现政府职能的转换是最重要的关键环节。

　　一、为什么说政府改革是转变经济增长方式的关键

　　1995年，中国在制订第九个五年计划时，就提出实现经济增长方式根本性转变的任务。11年过去了，但中国经济增长方式并未实现根本性转变。其原因除还存在经济粗放型扩张的空间外，主要是中国社会主义市场经济体制还不完善，特别是政府改革不到位，政府职能没有很好转换。政府机构等虽几经改革，也一再强调要政企分开，但政府仍拥有过多的资源，而且继续充当许多地方经济活动和资源配置的主角，严重抑制了市场在资源配置中基础性作用的发挥。有人作过统计，在2003年至2004年经济过热中，政府支配的投资比例竟超过50%。政府参与资源配置的方式和途径有：一是低价向农民征用土地、违法占地和随意批租土地。正如国土资源部执法监察局官员最近说的：“地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府和相关领导。土地违法中，侵犯农民利益现象严重，低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象普遍。”从利用卫星遥感监测新增建设使用地情况中，可见到平均每3亩就有一亩属违法占地。(见《中国经济时报》2006年4月18日)二是审批项目中，通过包括越权化整为零违反环保等规定促成大项目上马。三是通过行政垄断来限制竞争，甚至封锁市场，强迫使用或消费本地生产的产品。四是通过信贷干预，迫使当地银行等金融机构为形象工程、政绩工程提供贷款和信贷优惠。五是对生产要素和重要资源产品进行价格管制，压低价格，使市场信号严重扭曲。六是干预微观经济活动，包括干预国有企业和民营企业生产经营活动。以上这些政府参与资源配置的方式和途径限制和损害了市场配置资源功能的发挥，阻碍了经济增长方式的根本性转变。

　　由于政府介入经济活动过深，成为真正的市场活动参与者，使政府应履行的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能大大弱化，出现了政府职能的错位、越位和缺位状况，也影响了市场有效配置资源的法律法规的建立和完善。为什么地方政府热衷于充当经济活动的主角，通过粗放扩张追求GDP的超高速增长呢?这主要是长期以来我国的干部政绩考核和选拔制度不完善造成的。表现为，以GDP论英雄，GDP增速快，政绩就好，就能得到提拔，这就使各级政府和干部都深深的介入经济活动中，并努力争取GDP的快速增长，越快越好。政府五年一换届，还引发政府官员的短期行为，即力求在五年任期内使GDP总量最大化。经济的外延式粗放扩张最有利于短期 GDP总量最大化和提高增速。相反，通过科技进步提高经济活动的质量和效益，则既费力又要经过较长时间的努力。一般认为，一项比较重要的科技发明并转化为现实生产力，要经历六七年时间，这同五年内就要使GDP有明显增长的要求不相匹配，政府和政府官员都习惯于通过粗放扩张来实现经济的快速增长，从而使改变粗放型经济增长方式难上加难，提高经济活动的质量和效益的要求得不到很好落实。

　　地方政府强烈追求短期内GDP的高速增长，还在于现行财税体制不完善。一方面，地方政府承担的义务教育、公共卫生、安全、社会保障、社会管理等责任使其财政压力很大。另一方面，现行的以流转税(增值税)为主的税收制度，迫使地方政府只有追求更多的GDP，才能增加税收和财政收入。因而，热衷于发展工业、重化工业。土地收入等未纳入规范的预算管理，也使地方政府把搞政绩工程、形象工程看作是重要的财源。有资料显示，1990年至2003年，政府卖地收入累计达 10500亿元，成为地方政府的“第二财政”。(见《中国经济时报》2006年4月11日)许多地方房地产价格猛涨，同地方政府期望提高土地价格增加卖地收入行为有关。可见，合理划分中央和地方的事权和财权，完善财税体制，对改变粗放型经济增长方式也极为重要。

　　二、积极推进政府改革的重要内容

　　2005年10月，在中共十六届三中全会《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，第一次提出“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。这意味着，改革不限于完善社会主义市场经济体制，而是越出了经济体制改革范围，扩展到行政管理体制改革，主要是政府改革和政府职能转换。同时，突出了行政管理体制改革和政府改革的重要性，把它提高到深化改革和提高对外开放水平的关键地位。这意味着中国改革进入了一个新阶段，即从国有企业改革为中心的阶段发展为以行政管理体制改革为关键的阶段。我理解，之所以出现上述变化，主要是为适应中国新世纪新阶段落实科学发展观和转变经济增长方式的需要。经济社会发展面临的突出问题使政府改革也成为最紧迫的任务。

　　在新世纪新阶段，中国经济要实现长期持续较快增长，必须从高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型的增长方式，转变为低投入、低消耗、低排放和高效率的资源节约型的增长方式，即从主要依靠资金投入、资源消耗实现经济增长，转变为主要依靠科技进步和劳动力素质的提高实现经济增长。在这样一个大背景下，必须着力抓行政管理体制改革，着力抓政府改革，使政府从资源配置主角中转为公共服务型政府，切实履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四大职能。

　　政府改革最重要的内容是四分开，即：政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。具体说，为促进经济增长方式转变，要积极推进以下几项改革。

　　第一，政府把资源配置主导权交给市场，致力于履行应由政府履行的职能。从当前看，应由政府履行的职能包括：一是经济调节职能。特别是中央政府要搞好宏观经济调控，保持经济的稳定。在市场经济条件下，政府宏观经济调控主要用经济手段，但在政府介入微观经济活动条件下，经济手段(如调整利率)往往效果不显著，需要同时较多的运用行政手段。二是市场监管职能。政府要为经济的健康运行制定必要的法规，并严格执法，承担好市场监管者角色。三是社会管理职能。政府要加强资源(包括土地)、环境、就业、社会保障、安全、卫生、交通等管理，为社会创造良好的生产和生活环境。四是公共服务职能。政府要努力提供更多更好的公共产品和服务，包括义务教育、公共卫生和其他公用事业服务等，政府对全体居民的基本公共服务要均等化，不能差别悬殊。实践证明，政府越是从市场参与者角色中退出，就越能发挥其纠正市场失灵的积极作用。在公平竞争条件下，市场主体将致力于提高效率和竞争力，从而使全社会形成竞相提高经济增长质量和效益的氛围，促进经济增长方式转变。

　　第二，建立全面评价政府和干部绩效的指标体系。考核政府和政府官员政绩不再主要看 GDP及其增速，除GDP外，还要看失业率、资源利用效率、环境和生态保护好坏、教育和文化发展水平、社会保障程度、人均收入水平、科技创新成果和专利申请数量、医疗卫生状况、法制环境、市场秩序、治安状况、诚信程度，等等。总之，要形成有助于落实科学发展观、转变经济增长方式的政绩考核体系。

　　第三，合理划分各级政府的事权和财权，完善财税体制。深化财税体制改革，对推进经济增长方式转变具有重大意义。要合理划分各级地方政府的事权和财权，使地方政府不再通过拼命提高 GDP增速来提高财政收入和保障财政支出。另一方面，要深化预算管理体制改革，把土地收入和其他各种各类基金纳入预算管理，接受人大和公众监督，使地方政府不再具有随意建设形象工程、政绩工程的财力。还要提高资源税，统一企业所得税，实行增值税转型，调整消费税，开征燃油税，推行物业税等，促进资源节约和有效利用。从长远看，还要研究逐步提高所得税在税收中的比重，以减轻各地方热衷于发展工业特别是重化工业的压力。

　　第四，逐步减少政府对生产要素和资源产品价格的管制，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。长期以来，我国生产要素和资源产品价格受政府管制，严重偏低。地价低、水价低、煤价低、电价低、油气价低、资金价格低，助长大家纷纷通过粗放扩张来实现经济增长。今后，要推进生产要素和资源产品价格的市场化，运用市场机制促进资源的节约和有效使用，推动经济增长方式转变。

　　第五，改革审批经济体制。政府常常通过审批投资项目来介入微观经济活动，压抑市场配置资源的功能，影响企业自动追求效率和竞争力的积极性。要发挥市场优化资源配置的功能，就要改革审批经济体制，推进投资体制改革，真正实现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”，确立企业的投资主体地位。

　　第六，实施促进自主创新、技术进步、节约资源、保护环境、产业结构优化等有助于经济增长方式转变的政策。当前特别需要实施和完善财税政策、金融政策、价格政策、贸易政策。完善政府的方针政策也属于政府改革的重要组成部分，并将对经济增长方式转变起重要的推动作用。

　　转变经济增长方式是一个大题目，既要靠深化改革，也涉及到完善法规、提高自主创新能力、更好地实施科教兴国和人才强国战略等问题。但我认为，其中最重要的是要靠深化改革，实现政府职能转换，形成促进经济增长方式转变的体制和机制，使经济社会运行真正步入科学发展观的轨道。

　　三、加强对政府改革的总体指导和统筹协调

　　我国正处于改革的攻坚阶段。之所以是攻坚，主要是改革涉及到某些既得利益集团和一些权力部门与政府官员的利益，阻力很大，困难重重。改革审批经济体制和投资体制进展不理想，政府职能转换不到位，就是因为一部分掌握审批权力的政府部门和官员不愿意放弃自己的利益。改革改到自己头上来，总会感到不舒服。既得利益固化后，更难放弃。所以，今后深化政府改革，必须加强中央的统一领导，以更大的决心推进改革；不受既得利益者的阻挠和干扰而使改革受到扭曲，或半途而废。

　　第一，要加强对政府改革的总体指导和统筹协调。最好有一个权威的机构对政府改革的内涵和步骤作出规划，分步实施，并对规划落实情况加强监督检查。在统筹协调时要强调整体利益不受部门利益的阻挠。上世纪90年代初，当生产资料价格双轨制并轨条件具备时，有的主管部门为维护自己的审批权力，反对放开自己主管产品的价格，一段时间协调不下来。后来还是靠国务院下达放开产品价格目录的办法，把应当放开的生产资料价格一下子放开了。这就说明要加强领导，加强统筹，不能只强调协调。

　　第二，要由利益超脱机构规划政府改革，不能靠利益中人来规划自己的改革。中共中央和国务院已明确政府改革的目标和政府职能的定位，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来等。实行这些原则和方针，同一些政府部门和官员的利益是有矛盾的。因此，在制定改革规划时，要由利益超脱机构来规划政府改革。如，过去的体改委、体改办或法制办、科研机构等，而不要由政府部门来提出本部门改革方案。规划方案可以征求有关部门或地方政府意见，但不能被他们左右，影响改革的推进。过去已有过这方面的教训，需要认真吸取。

　　第三，加快政府改革的立法。社会主义市场经济是法治经济，政府必须依法行政。政府改革立法已取得了一些成绩，如，制定了《行政许可证法》等，但还不够，还有一些相关法律有待加快制定。如，《国有资产法》、《物权法》。还要尽快制定规范政府层级和政府机构、编制、职能和责任的法律，等等。